Guayaquil (Equateur) : la métamorphose urbaine spectaculaire d’une métropole portuaire

cs_guayaquil_dd_04La délocalisation du trafic portuaire et l’abandon des sites portuaires historiques ont donné à la ville de Guayaquil l’opportunité de réaménager son waterfront. Engagé depuis 20 ans, le projet « Malecón 2000 » a changé l’image de la ville en donnant à son centre une façade sur l’estuaire du Guayas saluée comme l’une des opérations de renouvellement urbain les plus abouties d’Amérique latine.

Principale ville de l’Equateur avec 3 millions d’habitants et capitale économique du pays, Guayaquil est aussi le principal port de ce petit pays andin (15 millions d’habitants). Le trafic du port de Guayaquil totalise 22 millions de tonnes aujourd’hui. Porte d’entrée maritime historique vers les villes de la « Sierra », la capitale Quito et les hauts plateaux, Guayaquil est aussi la grande métropole de la « Costa » riche région agricole avec notamment de l’aquaculture (élevages de crevette), des plantations de bananes, de cacao, de fruits tropicaux et une agro-industrie sucrière. La ville est largement ouverte sur l’estuaire du Guayas, à la confluence des rios Babahoyo et Daule. Le nouveau port construit en 1963, connaît depuis de nombreuses années déjà des problèmes d’accessibilité depuis le Golfe de Guayaquil et les réserves foncières prévues ont depuis longtemps fait l’objet d’une urbanisation anarchique. Le port qui totalise aujourd’hui 2 terminaux concédés et 13 terminaux privés ne peut aujourd’hui accueillir les nouvelles infrastructures nécessaires à sa modernisation. Par ailleurs, les installations portuaires historiques ont totalement abandonné depuis plusieurs décennies le centre ville et ses quais sur l’estuaire.

Aujourd’hui, il est envisagé à court terme un approfondissement du chenal d’accès à 11 mètres. Par ailleurs, un nouveau projet ambitieux de délocalisation vers l’aval sur le site de Posorja, vers des eaux plus profondes et avec des possibilités foncières importantes est impulsé par la municipalité. Ce projet doit conforter le port et la ville de Guayaquil en tant que première place portuaire équatorienne. Il répondra ainsi au développement économique particulièrement important que connaît le pays depuis une décennie. Au nord, les ports de Manta (vrac) et surtout d’Esmeraldas (exportation du pétrole d’Amazonie – 30 millions de tonnes) devront connaître dans les toutes prochaines années des travaux d’extension similaires.

La délocalisation du trafic portuaire vers l’aval et l’abandon des sites historiques par les activités maritimes ont aussi donné à la ville de Guayaquil l’opportunité de réaménager totalement son waterfront sur l’estuaire du Guayas. Engagé depuis 20 ans, le projet « Malecón 2000 » a profondément changé l’image de la ville en donnant à son centre, une façade sur l’estuaire du Guayas saluée comme l’une des opérations de renouvellement urbain les plus abouties et réussies d’Amérique latine.

Une ville à l’abandon

A l’arrivée de Leon Febres Cordero, ancien président de la république et enfant du pays, à la mairie de Guayaquil en 1992, la situation de la ville était qualifiée de catastrophique par tous les observateurs. La plupart des édifices publics étaient dans un état d’abandon indescriptible de même que les services de base pour l’assainissement, l’urbanisation se développait de manière incontrôlée, les finances municipales étaient au plus bas alors que le niveau d’insécurité atteignait des sommets… Il est aujourd’hui difficile d’imaginer ce qu’était alors la ville il y a seulement deux décennies !

Il fallait agir vite et fort. Contigües au centre-ville et aux quelques ouvrages historiques ayant résisté aux outrages du temps, les rives du Guayas étaient dans un état d’abandon depuis 1963, date de la construction du nouveau port maritime plus en aval dans l’estuaire. La ville ici comme ailleurs, tournait le dos à sa façade maritime. Dans la première moitié du 20e siècle, les navires marchands y abordaient encore au bout d’une série de jetées et les quais étaient un lieu de vie sociale intense. La nouvelle administration municipale après avoir résolu les problèmes d’infrastructures et de services de base, décida de faire de ces berges délaissées, le fer de lance de son projet de reconquête urbaine.

Une méthodologie pragmatique d’une efficacité exemplaire

Plusieurs idées clés ont présidé à la réalisation de ce projet ambitieux :

Aller vite. Il y avait urgence, et le choix du pragmatisme a été pris d’emblée en décidant de mettre en place une structure performante, la Fundación Malecón 2000, disposant d’une force de travail conséquente dans tous les domaines et capable d’avancer secteur par secteur en assurant une maîtrise d’ouvrage coordonnée sur la totalité du projet.

Un plan directeur stratégique : l’Image-Objectif. Dès 1996,  » l’Image-objectif  » fut élaborée sur l’initiative de la Banque locale « la Previsora » et une équipe de la Oxford Brookes University sur le modèle de la régénération des waterfronts américains mais aussi européens et argentins. L’Image-objectif a été acceptée la même année par la municipalité et le projet engagé.

Des espaces publics. Tournant le dos aux demandes de privatisation, le projet dénommé « Malecón Simón Bolívar » est, dès l’origine, conçu comme un espace ouvert, public, incluant des équipements culturels et commerciaux privés ouverts à tous les habitants. Le projet doit par ailleurs avoir la capacité à générer à terme les moyens financiers nécessaires à son entretien et à son évolution dans le temps.

 

Un principe de régénération urbaine. Le projet est d’emblée vu comme devant avoir un fort effet d’entraînement pour la régénération urbaine de toute la ville. Les forces vives politiques, économiques et sociales de la ville ont été fortement impliquées dans la définition même du projet qui s’est avéré très mobilisateur. La population locale a fortement adhéré au projet, notamment via la Fundación Malecón 2000.

Un outil spécifique. Il est vite apparu nécessaire de se doter d’un instrument opérationnel spécifique ayant pour mission de planifier, développer, construire, administrer, financer et entretenir le futur Malecón Simón Bolívar. La Fundación Malecón 2000 a ainsi vu le jour en 1997. Juridiquement la Fondation est une entité privée sans but lucratif qui réunit les institutions les plus représentatives et diverses de Guayaquil. Par bail emphytéotique de 99 ans, la ville de Guayaquil a donné en concession à la Fondation l’ensemble des terrains du Malecón, soit plus de 17 hectares le long du fleuve.

Des financements complémentaires. Enfin, en matière de financement des projets, il convient de distinguer deux modes opératoires. D’une part, assez classiquement dans ce genre d’opération, des concessions furent attribuées pour l’exploitation commerciale de certains équipements privés (commerces, restaurants, Cinéma IMAX, etc.). D’autre part, une loi fut votée le 15 octobre 1997 établissant que les donations ou subventions des personnes physiques ou morales en faveur des projets développés par la Fondation pourront être déduites à hauteur de 25 % des impôts sur les exercices 1997 – 2002.

Ce dernier mécanisme financier a permis de drainer immédiatement des fonds privés considérables en faveur du projet sachant que l’apport initial de la municipalité n’avait pu excéder à l’époque la somme de 25 000 USD. Notons que le nombre de donateurs privés a dépassé les 47 000 personnes en 2001 ! Signe clair de l’engouement citoyen pour l’initiative. Les travaux d’aménagement des espaces publics, soient 80% de la surface totale ont ainsi pu d’emblée bénéficier d’aménagements de grande qualité avec un mobilier urbain particulièrement soigné. A noter que 90% des fonds reçus par la Fondation doivent être consacrés à la réalisation effective des projets et qu’un système de contrôle de gestion très strict a été mis en place.

Pour définir et mettre en œuvre le projet, l’équipe internationale d’urbanistes, d’architectes, de paysagistes, etc. travaillant en collaboration avec les professionnels équatoriens fut rapidement désignée à l’issue de concours internationaux. L’équipe opérationnelle installée dans les locaux de la Fondation fut coordonnée par la maîtrise d’œuvre britannique de la Oxford Brooke University.

 

2001 : mise en place de la Fondation « Guayaquil Siglo 21 »

Pour compléter le dispositif existant et face à l’ampleur de la tâche de requalification urbaine, un nouvel outil opérationnel, bras armé de la municipalité, fut mis en place dès 2001. Dotée de compétences plus larges que la Fundación Malecón 2000, la Fundación Guayaquil Siglo 21″ a pour mission l’exécution de l’ensemble des projets de redéveloppement urbain de la métropole. Fondation municipale de droit privé, Guayaquil Siglo 21 gère désormais le budget municipal en matière de rénovation urbaine sans l’aide des donateurs privés. Elle a financé à ce titre de nombreux programmes de régénération urbaine et est liée par contrat avec la Fundación Malecón 2000 qui poursuit sa mission d’aménagement et de gestion du Malecón Simón Bolívar et des autres quais situés sur le bras de mer dénommé Estero Salado.

Le Malecón Simón Bolívar, un waterfront réussi pour une régénération urbaine ambitieuse

Cette première et ambitieuse opération de requalification urbaine de Guayaquil se présente comme une promenade continue longue de 2,5 kilomètres, longeant la façade urbaine et dont le point médian est l’Avenue 9 de Octubre, principale artère structurante du centre ville aboutissant au monument commémoratif de la rencontre des illustres Simon Bolivar et San Martin. Cette longue promenade s’achève au pied de la colline de Las Peñas qui a fait elle-même l’objet d’un programme de réaménagement à vocation touristique, préservant ses maisons traditionnelles colorées et étagées, réinvesties aujourd’hui par le secteur de l’artisanat d’art et des services touristiques.

 

De manière classique en termes de régénération de façade maritime, la promenade est fortement rythmée par diverses activités récréatives commerciales et culturelles, rencontrées fréquemment sur les waterfronts. L’ensemble a été construit en seulement une dizaine d’années, une performance à signaler qui ferait rêver bien des élus européens ! Citons du Sud au Nord :

  1. Le Palacio de Cristal, ancienne halle commerciale des ateliers Eiffel aujourd’hui transformée en espace multiculturel ;
  2.  un centre commercial abritant plus de 200 locaux commerciaux de tailles diverses ;
  3. une grande place publique autour du monument à Bolívar et San Martin avec notamment deux belvédères spectaculaires permettant de bénéficier de la vue sur l’estuaire ;
  4. un vaste jardin botanique et des aires de jeux pour enfants ;
  5. deux équipements muséographiques dédiés à l’archéologie et à l’art contemporain ;
  6. un théâtre et un cinéma Imax ;
  7. des parkings situés en sous-sol de la plate forme du Malecón.

 

Cette offre très diverse répond aussi à la demande en matière culturelle d’une grande ville internationale. Chaque réalisation a fait l’objet de concours spécifiques produisant des projets de grande qualité. Le Malecón Simón Bolívar est aujourd’hui non seulement une des promenades dominicales favorites des guayaquileños mais aussi une destination touristique incontournable de la ville. Le site voit passer chaque année plus de 20 millions de personnes.

Pari donc totalement réussi pour cette opération de requalification du front maritime de Guayaquil qui est aujourd’hui toujours remarquablement entretenu témoignant ainsi de la viabilité du modèle de gestion mis en place. Une des clés du succès réside certainement également dans la continuité des politiques municipales qui se sont succédé depuis l’initiative lancée en 1992. Après la mandature de Leon Febres Cordero, Jaime Nebot, maire de la ville depuis 2001, a eu à cœur de poursuivre très activement le projet de requalification urbaine. Le modèle mis en œuvre pour la réalisation du Malecón Simón Bolívar a été notamment reproduit avec un succès identique sur l’Estero Salado, bras de mer délimitant à l’ouest le centre ville et connecté au Malecón Simón Bolívar par l’avenue emblématique 9 de Octubre, elle aussi totalement réhabilitée aujourd’hui.

 

Puerto Santa Ana, l’émergence d’un nouveau quartier résidentiel et d’affaires

Au nord du Malecón Simón Bolívar, et de l’autre côté du quartier historique de las Peñas où fut fondée la ville en 1547, Puerto Santa Ana prolonge la transformation urbaine de la ville le long de l’Estuaire. Ancien quartier industriel et portuaire, l’opération engagée en 2007 sous le premier mandat de l’actuel maire Jaime Nebot témoigne d’une évolution dans le mode de transformation urbaine. Friches industrielles avec notamment d’importantes brasseries, l’ensemble des terrains a été acquis par la Municipalité. Après consolidations des berges et viabilisation, la moitié de l’espace a été vendu à des acteurs privés devant respecter un cahier des charges particulièrement strict. Celui-ci prévoit notamment la réhabilitation d’une partie importante du patrimoine industriel existant. A noter par exemple sur ce secteur la transformation de silos en résidence. Il s’agit ici essentiellement d’un nouveau secteur résidentiel en habitat collectif destiné à des hauts revenus.

 

La municipalité pour sa part, œuvrant à travers la Fondation « Guayaquil Siglo 21 », a aménagé les espaces publics avec un soin identique à celui porté aux opérations précédentes. 50% des espaces restent publics et constituent le prolongement des promenades le long de l’estuaire. Avec ces ventes d’espaces à construire pour des projets privés denses, la ville souhaite ainsi obtenir des revenus conséquents qui lui permettront de poursuivre sa politique de régénération urbaine. Les travaux d’aménagement se poursuivent vers le nord avec l’implantation de programmes résidentiels et de bureaux importants dans des bâtiments, comme la tour « The point », la plus haute du pays avec ses 36 étages, et qui deviendront emblématiques du nouveau quartier d’affaires de Guayaquil en gestation.

 

Une gouvernance ville-port en devenir ?

D’autres défis attendent la ville portuaire de Guayaquil dans les années à venir. La délocalisation annoncée d’une partie des fonctions portuaires avec la création de nouveaux terminaux conteneurs devrait être l’occasion d’une réflexion globale sur l’aménagement du territoire ville-port et notamment des problématiques de transit routier. Par ailleurs, la ville de Guayaquil est soumise régulièrement aux phénomènes climatiques du type « El Niño » et une meilleure cohérence entre les aménagements portuaires et urbains permettrait sans doute, de mieux maîtriser les problématiques de submersion par les crues des fleuves. La situation institutionnelle ville-port, où la gestion du port principal dépend directement d’une Autorité Portuaire rattachée à la Direction des Ports nationale et complètement indépendante de l’administration municipale, ne facilite pas le dialogue aujourd’hui, et le site de délocalisation est notamment sujet à controverse. Une situation bien connue par l’AIVP mais qui ne peut qu’être amenée à évoluer devant la prise de conscience de l’intérêt à mettre en œuvre un partenariat ville port qui sera profitable aux ambitions mondiales de Guayaquil ville portuaire !

La Ville de Guayaquil est membre de l’AIVP

Télécharger : Guayaquil Case Studies

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